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大众政治参与案例

发布人: 凯时官网 来源: 凯时官网登录 发布时间: 2020-08-18 02:50

  从“管理主义模式”到“参与式治理模式”:两种公共决策的经验模型、理论框架及制 度分析 章永乐原载《行政规制论丛》(2009 卷),法律出版社。以天下为度者也,不以私怒伤天下公议。 宋林逋《省心录》对“天下公议”的重视,一 直是中国的规范,然而在具体的治理实践层面上,它很大程度上仅仅是一 种劝诫和呼吁。这种延续了两千多年,又伴随着我们走过了二十世纪。在今天, 中国能够弥合这种吗 在本文中,我们将给出一种谨慎乐观的回答。在我们看来, 上述之所以长久持续,是因为国家治理模式,尤其是决策模式,1本身是封闭的, “天下公议”最多只是被咨询的对象,而并不是治理过程的有机部分,因此,它能否 发挥作用,必待而生。而在今天,紧闭的门已逐渐。随着社会主义市场经 济的发展和社会利益多元化趋势的推进,无论是普通,还是执政党领导人,都 已经日益认识到原有的封闭式治理模式的缺陷。在地方层面,行政治理的 已经进入到探索攻坚阶段,并已经取得一定的阶段性。这些行政的探索具 有一个共性:赋予以越来越多的参与行政治理的,促进行政机关的回应性, 使得“公议”成为行政治理过程的有机部分。在我们看来,在各方共同推动之下,一 种新的行政治理模式正在悄然浮现,并有望克服上述治道和治术的。 在本文中, 我们将这两种行政治理模式分别命名为“管理主义治理模式”和 。“参与式治理模式” 本文论述的目标是:1归纳两大治理模式的主要特征2通过案例分析,探讨管理主义 治理模式失败并发生转变的动力机制,以及参与式治理模式的主要特征如何从这种 转变中产生3“参与式治理模式”的正当性、核心以及制度构成要素。鉴于行政决 策在治理过程中居于核心地位,其本身的程度也最集中地体现了整个治理模式 的程度,本文以行政决策为中心展开讨论。 本文分为三个部分:在第一部分中, 我们对传统的行政决策模式进行理论化,归纳其主要特征,并从理论上说明其缺陷 所在在第二部分中,我们以案例分析来讨论管理主义行政模式在具体的情境中何以 失败并发生转变,并从这种转变中提炼新的参与式治理的特征。在第三部分中,我 们讨论参与式治理模式的细节其正当性legitimacy、核心以及具体的制度操作。 传统的行政决策模式及其崩解中国当下主流的行政决策模式是计划经济时代 的直接产物,在过去的三十中,仍然扮演了主导角色。为了论题的集中, 我们在此并不追溯这一模式在更早的帝国官僚政治中的根源。这种决策模式,我们 将其命名为“管理主义模式”。其主要特征可归纳如下: 第一、 在上,党政机 关被视为公共利益的代表,而具体的群体和个人被视为具体的和个别的利益的 代表。因而,前者居于治理主体地位,后者居于治理客体地位。 第二、 决策的组 织结构是式的官僚科层制,决策目标来自上级,层层下达。决策者只有在能 够完成上级所下达的刚性任务的前提下,才有空间思考如何对于本辖区内的要 求作出积极回应。但由于官僚体制内的官员考核指标侧重于完成上级的刚性任务, 决策者对自下而上的需求往往缺乏回应的动力。 第三、 在日常治理的议程设置 agenda setting上,党政机关及其智囊团体主导议程设置。对议程设置在程序和 结果上均缺乏有效的影响力。尽管在一些特殊情况下,也可能通过某些非程序 化的方式,例如、等影响议程设置,但这些情形并非程序的常态,而且通 过以及公共的压力来设置议程被在很小的范围之内。 第四、 在治理 信息的获得和流通上,党政决策者一般通过自主调查和咨询的方式来获得决策所需 信息,有时候处在被咨询的地位。并没有可靠的程序来自主提供的信 息能够获得决策者的回应。政务信息的流通一般局限于决策机关内部,不对社会公 众公开。公开往往是出于动员的需要,在此情况下,信息公开往往是片面的、选择 第五、的利益被要求通过指定的渠道得到代表和表达,比如说,村民 通过村委会,妇女通过妇联、青年通过共青团、工人通过指定的工会,等等。 自发的组织和表达形式难以获律。但这些指定的代表和表达渠道往往因官 僚化而堵塞,因而在很多时候事实上处于无组织状态。 第六、 对于政策 的接受被视为有利于降低政策执行成本。为提高对于政策的接受度,党政机关 往往通过政治动员和社会动员方式来塑造的政策偏好。2 但当动员无法奏效时, 除非政策执行成本过高,党政机关仍然会推行政策,较少根据事实上的政策偏 好而对原有决策做出修改。 第七、 政策反馈和纠错机制薄弱。与决策者偏好不一 致的政策反馈一般情况下不受决策者欢迎。只有借助上级党政机关的权威才能 纠正本级党政机关的决策错误,然而这种越级求助往往遭到本级党政机关的。 最高层很多时候不得不通过党政机关内部的动员如各种“整风”运动来实现纠 之所以将以上所描述的这种决策模式称为“管理主义模式”,是因为在这种治理模式之中,治理被简化为决策者对人和事的单向管理决策者对的政策偏好甚至 需求进行塑造,的需求和政策偏好则缺乏有效的政策输入途径。应当承认: 在一个列强环峙、国家首要目标在于争取民族和国家的年代,这种治理模式曾 经发挥了“集中力量办大事”的作用,奠定了中国经济发展的重工业基础,建设了一 批重大基础设施,发展了基础教育和社会保障事业。然而,即便在计划经济时代, 这一治理模式也已经显示出其痼疾:党政官僚集团本身成为最大的利益集团,对于 人民群众的回应性微弱,并且滋生。决策领导层试图运用时代的 方式而进行“纠偏”和恢复官僚集团的回应性,但这一剂猛药造成的却是社会的全面 瘫痪,未能真正突破这一治理模式。 十一届三中全会转向“以经济建设为中心”。 在很大程度上,这可以被理解为国家从宏观线层面对人民需求的回应,但与之相 应的微观行政决策体制尚待展开。在财政下放,引发地方财政收入和 政绩竞争的背景下,管理主义的行政治理模式展现了其促进经济效率的一面。地方 决策者展现出类似公司管理者的,在本辖区内动员一切资源来发展经济, 这一现象被美国政治学者戴慕珍Jean Oi 形象地称为 local state corporatism地方政 府公司主义,3。地方的政绩竞争,一方面使得中国经济在短时期内成倍增长, 但另一方面,也带来了“社会公平”的代价:各级“甩财政包袱”导致公共服务的 萎缩,差距拉大,污染严重,官员加剧,等等。 不难观察到,市场经 济的发展以及由此带来的社会利益的多元化,在凸显管理主义治理模式的弊端的同 时,也悄悄地了其基础。社会利益的多元化,使得对于“公共利益”的认知并不 再像计划经济时代那样具有单一性和直观性,党政机关对于公共利益的当然代表资 格,也日益难以被人接受具有一定自主性的社会空间正在成长,尤其是互联网 的发展,大大降低了获得和交流信息的成本,为表达自己的利益和政 策偏好提供了新的空间。4 正如王绍光所指出的,近年以来,在政策议程的设置上, 的能力已经有了大幅度的增长,党政机关及其智囊已经无法垄断议程设置。 关切自身利益的也越来越多地进行政策,要求决策更多地体现自身的偏好。此外,的也在扩大,数量有了大幅增长6,而这增强了的 行动能力毕竟,“团结就是力量”。 在社会已经发生变化的情况下,继续维系封 闭的管理主义治理模式,其成本就变得越来越高昂。首先,在社会利益多元化格局 下,对“公共利益”的认知也变得复杂化了。决策者需要知道多元利益的分布及运动 状况,才能够准备地认识“公共利益”并据之做出决策。但这需要非常大的信息量。 管理主义模式采取的自主调查手段是否能够满足决策对信息的需要,就成为疑问。 第二,利益表达能力、政策判断能力和行动能力的增长,对政策的可接受性提 出了更高的要求。一个不符合偏好的政策在其实施过程中很容易遭到的有 效抵制。在政策的实施中,获得的合作比以往变得更为重要而要获得合作,根 本的解决办法就是在决策的各个环节乃至在全过程中吸纳和考虑的政策偏好。 第三,相较于短缺经济时代,在社会财富极大增长的今天,一个性不足的 更容易被特殊利益集团所俘获,滋生,从而进一步引发的不满,决策 的正当性基础。 事实上,执政党与中央对于政治与行政的紧迫性,已有了 清晰的认知。的方向之一,就是扩大的政治与行政参与,疏导社会矛盾。 报告指出:“健全制度,丰富形式,扩大有序的政治参与, 人民依法行使选举、决策、管理和监督,享有广泛的和 ,尊重和保障。”十七大报告指出:“增强决策透明度和参与度,制定 与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。总理在 十届第二次会议上所作的《工作报告》中也指出:“科学决策。要 进一步完善参与、专家论证和决策相结合的决策机制,决策的科学性 和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社 会听证制度、决策责任制度。所有重大决策,都要在深入调查研究、广泛听取意见、 进行充分论证的基础上,由集体讨论决定。这要作为的一项基本工作制度,长 期下去。” 正是在这样的背景之下,一系列新的行政治理实践在各地悄然浮出 水面,加速了封闭的管理主义模式的崩解。在所有这些实践中,党政决策者有意或 者无意地了部分决策,与社会共享。在有些地方,与分享决策权 的实践获得了一定的制度保障。7 在下文中,我们将通过具体的案例研究,讨论管 理主义模式在具体的情境中是如何崩解的,而新的行政治理实践又是如何产生并获 得了何种特色。以下所讨论的案例都是最近两年发生的:厦门市通过参与化解 PX 项目危机、上海市听取市见检讨磁悬浮修建方案、通过与出租车司 机座谈化解罢运风波、湖南省通过《行政程序》要求重大决策听取公见及 杭州市的“式决策”试验。需要交代的是,类似的案例从全国范围来看不在少数, 有些在时间上甚至要早点多。8 我们之所以选取这五个新近的案例,主要还是着眼 于它们能够比较集中地展现两个行政模式之间的差异、过渡过程的复杂性以及新行 政模式的结构性要素。 二、决策案例分析:管理主义的衰落与参与式治理的兴起 厦门PX 事件 要讨论中国行政过程中参与的兴起,就绕不开 2007 年的厦门 PX 项目危机。在这一事件中,行政机关面临市民对于 PX 项目的,通过座谈 会等形式来听取和吸纳,最终导致了一个双赢的局面。9 简单概括一下 PX 目危机始末:2001年初,台资企业华利财务有限公司和富能控股有限公司共同向厦 门市提出在海沧经济开发区建设 80 万吨/年 PX 项目。该开发区设立于 1990 定位为化工产业开发区,当时为吸引王永庆投资开发,划定了大约20 平方公 里的面积,后因故未成,该开发区仅有翔鹭化纤等少部分化工企业进驻,化工业未 形成规模。 2000 年前后,海沧成为厦门地产的新热点,通过楼盘开发,已经形成 具有一定规模的居民区。PX 项目落户海沧,从立项、评估到用地各方面手续 都。2007 月期间,以国家科学院院士教授为代表的105 协委员齐声呼吁,签署了“关于厦门,海沧 PX 项目迁址的议案” 指出 PX 化工项目对于附近具有很大污染性。该提案成为当年政协的头号重点议案,一 经披露,立刻引来厦门人的关注,尤其是在厦门海沧“未来海岸”楼盘买了房子 的业主。市民们通过网络和手机传递消息,一时出现极大的社会恐慌。 厦门市 很快做出了反应。2007 28日,厦门市环保局局长用答记者问的形式在《厦 门日报》上解答了关于 PX 项目的环保问题。次日,负责 PX项目的腾龙芳烃厦门 有限公司总经理林英博士同样以答记者问的形式在《厦门晚报》发表长文,解释 PX工厂的一些科学问题。5 30日,厦门市常务副市长丁国炎召开了一个非 常简短的新闻发布会,正式宣布缓建 PX 项目。但是,的一系列举动并没有说 服。6 时起,一些市民就集中在PX项目工地及湖滨北附近 举行,名为“散步”,反对 PX 项目。“散步”一直持续到第二天傍晚。和市 民均保持克制,未发生肢体冲突。6 月,厦门市委托中国科学院进行“厦门 市城市总体规划影响评价”2007 环评简本向社会公布,以多种形式征求意见。该报告指出,海沧区的定位面临 “石化工业区”和“城市次中心” 之间的选择。2007 11日,厦门市通过报名、现场直播摇号产生了一百多名参与在 12 13日、14日举行的“厦门环评座谈会”的代表。在 这次由市、21 名专家及百余名代表三方参加的会议上,有近 90的市民代 表发表了反对在厦门投产 PX 项目的意见。厦门市市副秘书长朱子鹭承认,厦 门这次环评座谈会,无论是从信息的透明场内 台摄像机向场外直播,还是程序的上,在国内都没有先例可循。经过厦门市重新决策,PX 项目迁往漳州古 雷半岛。 就事件中行动的性质而论,这并不是一场反对行政机关非法决定 的。应该说,在 PX 项目的立项和审批过程中,决策在形式上并没有明显 违反法律之处。但是行政决策形式上符律,并不能它的可接受性 acceptability。首先,法律制度本身可能就存在不合理之处。PX 项目确实经过国家 环保总局的批准,但问题是国家环保总局只有项目环评审批权,而没有规划环评审 批权,因而一个合格的项目往往会导致极不合理的地区或产业规划布局。10 国家环 保总局缺乏对于不合环保标准的规划的否决权,这就给地方留下了过大的 裁量权。我们看到,在行使这一裁量权时,厦门市采取的是基本上属于封 闭式的管理主义决策方式,只征询了少数专家的意见,而没有向当地居民征求意见。 可见在决策者看来,的的政策偏好对于决策来说并不重要。 然而爆发 出了惊人的抵抗力。他们通过手机和互联网信息,进行组织动员。在觉察到公 众的恐慌之后,厦门市一度试图通过来影响舆情,塑造的政策偏 好,这根本无法奏效,以致酿成一场公共危机。这说明,在看来,决策者对于“公 共利益”的代表地位已经发生。需要通过的行动,告诉决策者他们所认 为的“公共利益”所在。 在现行体制下,政协委员有正式的渠道来表达利益,但 普通向直接表达自身利益的渠道非常有限。是一个途径,但并不 易引起决策者的注意。在此情况下,上街就成了一个不得已的选择。尽管我国 有的,其行使却受到诸多。也同样如此,要成 立正式的组织来代表市民来表达利益几无可能。在此情况下,市民采取的 是一种迂回的利益表达形式,通过短信、网络等手段形成临时的、 “散步”之名来行之实。这种迂回的利益表达形式并不是对于法律和权威的直接对抗,一方面表达了自身的利益,另一方面也不损及官员的 面子。 从厦门市的决策抵制之后的应对措施来看,主要也就是补上了 和“规划环评” “参与”两课,以行政决策的可接受性acceptability。PX 项目 的潜在风险很大程度上是个科学问题,因而专家的介入是必要的。厦门市委托 中国科学院作规划评估报告,正是希望通过第三方专家来建立行政决策的公信 力。专家的报告指出了厦门市在规划上存在定位模糊的问题,但专家不可能越 庖代厨告诉行政机关如何决策,即便他们愿意这样做,也会存在与行政机关类似的 可接受性acceptability问题。为期两天的 “厦门环评座谈会” 可以说是这次公共治理 危机应对中的最大亮点。尽管这个座谈会是一个临时性的安排,仅仅具有咨询功能, 但做到了信息透明、程序,使得各方意见得到了比较充分的表达。PX 的反对 者要求综合考虑 PX 项目与厦门海港型风景旅游城市定位之间的矛盾、与国家 节能减排标准之间的矛盾、PX 项目本身的巨大污染以及不可预期的泄漏或爆炸事 故等。而支持者则要求思考如何达到经济发展和的协调一致,以及 PX 目的反对声浪背后有无特殊利益集团等问题。这些讨论表明了参与行政决策的对于“公共利益”的积极思考。 概括起来,这是一次在缺乏参与的制度保障 之下,通过自发的和临时的组织网络来反对不合理而非不的行政决定 的努力。令人欣慰的是,这一努力得到了行政机关积极的回应,主动引进参与 的程序技术、构建对话平台来化解危机。虽然 PX 危机并没有发展出一套成熟的决 策模式,但它指向一种行政决策方式的转向:从行政机关与专家的封闭式决策方式 转向对社会的决策方式。事明,这一转向带来的是一个双赢的局面: 公共危机得到解决,社会的得到了回应,而行政机关的权威也并未因此受 厦门模式的扩展:上海磁悬浮事件时隔不久,类似厦门 PX 项目事件的 公共危机在上海出现。 事情要向前追溯到 2007 年初。2007 18日,上海 磁浮公司向国家环保总局递交环评报告,希望在 2010 年世博会前,建成连接两个 机场的沪杭磁悬浮上海支线。报告同时在网上公示。规划显示,轨道中心线 米。沿线居民获知后,担心受磁辐射污染,开始大规模。3 月中 旬,国家环保总局到闵行区评审这份报告,最多一天有 5000 多人到区, 评审无果而终。居民反映,当时公示没有通过,也没有在小区内,没达到 公示目的。同月,闵行区带领众多专家赶赴各社区开座谈会,补“公共参与”这 道程序。5 月,沿线居民被告知,项目被暂停。2007 29日,上海规划局 网站公布优化后的方案,公示日期从 2007 29日至 2008 18日。根据新方案,34.8公里线 公里。原来沿铁的线,改为沿 淀浦河岸边。部分管道从明铺改为暗埋或基本暗埋。这次公示再次遭到居民们的质 疑。他们认为防护间距 30 米,与已通车的磁悬浮示范线 米标准仍然不符,与 300-500 米的标准相差更远。1 日,该方案的环评报告也在“上海热线”网站上挂出,公示日期为 2008 日至2008 15日。该报告 认为电磁辐射达标。而有专业知识的市民则认为报告的计算方法不能恰当反映现实。 沿线小区的居民很快动员起来,寻求发出自己的声音。1 日晚,一些居民集中到港汇广场“购物”,表达自己的意见。1 12日,一些居民在人民广场“散步”, 后又转往南京等繁华街道。未与发生冲突。同日,在居民的要求下,上海市 辐射监督站带着一些居民代表前往磁悬浮示范线旁边进行了实地测量,居民代 表据测评结果对于环评报告提出了质疑。 地方很快做出反应。1 行区长陈俊带领区规划、环保、相关负责人,听取12 名居民代表的意见。1 日晚上,由闵行区办组织,在闵行区古美社区学校再次举行了磁浮专家、区官员与居民代表沟通会,就公示方法、公示期限、磁浮带来的噪声、振动、辐射等 方面的影响以及个人财产的隐性流失等问题进行了沟通。闵行区后又专门设立 上海热线上和上海规划局网站发表告示,感谢公示期间市民的参与,并表示市民可以继续发表意见。告示虽未对居民提出的延长公示期、召开听证会等要求给予 明确答复。但已显示出积极吸纳的姿态。 磁悬浮项目酿成公共危机,其原因和 厦门 XP 危机非常类似,就是决策机关对于政策的可接受性acceptability考虑不周, 未能综合当地居民的政策偏好。这尤其表现在决策机关的公示方式上只是在网站上 公布,根本没有在上发表,更谈不上在居民小区内了,可见其本意就是不 希望引起居民的关注。但再一次,当居民们知情之后,展现出强大的动员力,通过 、“购物”和“散步”等形式,将此事变成一个公共危机,使得决策部门不得不正 视。在议程的设置上,的外部压力被证明起到了重大作用。 在磁悬浮争议的两 年中,我们可以看到一个明显的转变,那就是从、失败后的上街到行 政部门“下访”的转变。我国政治和行政体制中参与渠道严重不足,代表和 政协委员固然有“”作为.

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